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部门预算绩效评价结果应用:现状与展望
信息来源:荆州市财政局 | 发布时间:2019-09-16 15:38

陈志勇,中南财经政法大学教授、博士生导师,原中南财经政法大学财政税务学院院长。中国财政学会理事、中国高等教育学会高等财经教育分会财政学专业委员会主任委员、全国高校财政学教学研究会副会长、全国税务专业学位研究生教学指导委员会委员。享受国务院政府特殊津贴,主要从事财政理论与政策的教学和研究。近年来,主持国家社科基金重大项目等国家级、省部级及其他课题研究20余项,出版著作、教材10余部,在《经济研究》等刊物上发表学术论文百余篇,获多项省部级科研、教学成果奖励。

【摘   要】预算绩效评价结果应用是全面实施预算绩效管理的关键环节。本文从制度建设、指标体系、评价结果公开情况以及项目绩效评价结果的应用等方面,介绍了目前绩效评价结果应用取得的成效,并从评价结果质量、结果公开力度、不同类别评价结果应用进度、结果应用层次和绩效问责机制等五个层面,分析了其存在的问题。今后,应进一步明确绩效管理职能机构的职责,相关领导应高度重视与积极推动,从构建评价指标体系、完善制度规范、提高评价质量、渐进式实施及建立信息化系统等方面,推动绩效评价结果应用。

【关键词】部门预算 绩效评价 结果应用

2014年修订的新《预算法》中,“绩效”一词在全文中出现六次,为我国预算管理向绩效预算模式转型奠定了法理基础。2018年9月,中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34号,以下简称“34号文”),这是新时期预算绩效管理工作的纲领性文献,是深化我国财税体制改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的有力举措。34号文明确指出,要构建“全过程、全方位、全覆盖”的绩效预算体系。在构建这一体系的过程中,绩效评价结果的有效应用,是预算绩效评价工作的落脚点和归宿,对于提高“预算管理绩效”至关重要。

一、部门预算绩效评价结果应用取得的成效

全面推行预算绩效管理工作,评价结果的应用至关重要。近年来,各级政府部门有序推进部门预算绩效评价结果应用工作,并取得了一定的成效。

(一)部门预算绩效评价结果应用的制度建设不断推进

34号文明确提出:“通过自评和外部评价相结合的方式,对预算执行情况开展绩效评价……健全绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制,加强绩效评价结果应用。”这为各级地方政府进一步推进绩效评价结果应用的制度建设提供了依据。

在推进绩效评价结果应用的工作中,各级政府及相关部门制定并颁布了一系列政策文件,从制度方面对部门整体支出、项目支出以及政策性支出绩效评价结果的应用进行了规范。本文结合2018年各省、各地市GDP排名和地理位置分布情况,选择了覆盖我国七大地理分区①并具有代表性的13个省份②(黑龙江省、河北省、河南省、湖北省、湖南省、江苏省、山东省、浙江省、福建省、广东省、海南省、四川省、青海省)和11个城市③(沈阳市、北京市、天津市、武汉市、上海市、杭州市、深圳市、广州市、重庆市、成都市、西安市),分析有关制度建设的成果。

1、项目支出绩效评价结果应用的制度建设日益完善。项目支出绩效评价,是指对项目准备、决策、实施、运营和竣工过程中某一阶段或全过程进行评价的活动。相对于部门整体支出绩效评价而言,项目支出绩效评价工作起步较早。

目前,地方出台的文件中,主要从项目的事前绩效评估、实施项目的预算安排以及项目支出绩效有关信息的公开等方面对评价结果应用作出规定。各代表省份相关制度的共同特点是:(1)结合绩效评价结果对项目预算进行调整;(2)将绩效评估结果与新项目的设立挂钩,评估结果作为申请预算的必要条件;(3)建立健全项目绩效信息公开机制。

在此基础上,部分代表省份根据本省绩效评价结果应用的情况,制定具有当地特色的政策条例。如山东省明确提出省财政部门和省直部门应当及时反馈绩效评价结果。另外,有的省份较详细地对事前、事中、事后绩效评价结果的应用作出了规定,如青海省、福建省。

而各代表城市颁布的关于项目支出绩效评价结果应用的文件,存在以下共同点:(1)将绩效评估结果与项目的设立以及存续挂钩;(2)将绩效评价结果作为预算安排的重要依据;(3)将一些社会关注度高、影响力大的民生项目和重大项目支出情况,逐步向社会公开。在此基础上,部分城市制定了更为详细的条例,如广州市对不同项目制定不同的政策措施,根据评价结果等级,分别对经常性项目、跨年度项目、一次性项目作出相应的预算安排。

以上政策条例的颁布,为绩效评价结果的应用提供了有力的制度支撑。

2、政策性支出绩效评价结果应用的制度建设开始起步。政策性支出是具有明确政策导向的资金。在中央层面,这类支出的绩效评价工作起步较早,有关部门在2015年便从包含教育、社保、农林水等重点民生领域的项目支出中,遴选了25项重大民生政策和专项支出,开展重点绩效评价。

在地方层面,政策性支出绩效评价与项目支出绩效评价相比,工作起步较晚,但在制度建设方面也取得了一定成效。代表省份、城市的相关政策文件明确指出:政策性支出绩效评价结果应为预算安排的依据。具体而言,一是要对新出台的重大政策开展事前项目绩效评估,并将其结果作为项目预算申请的必要条件;二是要将评价结果与预算安排相结合,对低效资金一律削减或取消。

3、部门整体支出绩效评价结果应用的制度建设逐步推进。目前,各级政府文件主要从部门预算工作安排、部门绩效信息公开、绩效问责等方面对部门整体支出绩效评价结果的应用进行规范,普遍要求:(1)落实部门和单位预算绩效管理工作,逐渐提升其整体绩效水平;(2)预算绩效评价结果应为政府决策提供参考;(3)部门整体绩效评价结果应该与其预算安排相结合;(4)将整体支出绩效评价结果按照政府信息公开的要求予以公开。

同时,一些地方政府根据本地具体情况,颁布了更为详细的政策条文。如海南省、青海省、北京市等地,根据部门整体绩效评价结果开展绩效问责,把考评结果与负责人的责任挂钩。而青海省则提出建立绩效评价信息库,将绩效评价结果纳入部门预算管理系统,直接为安排以后年度部门预算提供参考。以上条例的出台,为部门整体支出绩效评价结果的应用提供了良好的制度环境。

(二)共性指标体系初步形成

科学、系统的绩效评价指标的建立,是获得高质量评价结果的前提,而使用具有共性的评价指标体系,有利于增强预算绩效评价结果的实用性、可比性。34号文也强调其重要性,提出要建立兼顾定量和定性原则的共性绩效指标体系,加快建设适用于各行业的核心绩效指标和标准体系。近年来,根据中央要求和各地的实际需要,地方财政部门加快推进共性指标体系的建设,并取得了一定的成效。

广东省作为开展部门预算绩效管理工作较为先进的省份,自2011年起就组织专业团队对预算绩效评价指标体系展开研究。广东省财政厅于2018年制定并印发了《关于印发〈广东省财政预算绩效指标库〉和〈广东省财政预算绩效指标库暂行办法〉的通知》(粤财绩〔2018〕3号)。该指标库在设立时考虑了多项因素,包括:政府收支分类科目的设置,各部门主要的工作职能以及专项资金的使用方向和情况等。因此,设置了涵盖通用类指标和行业类指标的20个大类指标。笔者对指标库中的数据进行查阅,库里共计收录20个行业大类、52个子类和277个资金用途④。

广东省财政预算绩效指标库的建立使评价指标选取更快速,使用方法更清晰。该指标库的使用对评价标准的统一和评价工作效率的提升发挥了积极作用,是地区绩效管理工作迈出的重要一步。

(三)绩效评价结果公开的制度建设显著进步

预算绩效评价结果公开制度的实施,有利于打破行政管理的封闭性,打造透明预算,从而使各利益相关方了解预算资金使用的安全性、效益性,并发挥其监督作用。目前,各级政府绩效评价结果的公开情况有显著进步,公开范围也逐渐扩大。

从各代表省份、城市的相关文件来看,目前地方政府的相关工作主要通过以下两种途径实现:(1)将绩效目标、绩效评价结果与预决算草案同步报送同级人大;(2)向社会主动公开绩效评价结果信息,自觉接受社会各界的监督。

(四)项目绩效评价结果的应用有所突破

项目绩效评价是部门预算绩效评价的重要组成部分。由于项目支出涉及的资金相对集中,项目目标也比较明确,往往成为各地推行预算绩效管理的突破口。随着项目绩效评价工作的不断深入,其评价结果应用也取得了显著进展。

1、通过项目事前绩效评估调整预算安排。34号文强调,应该对新出台的重大政策、项目开展事前绩效评估,并且其结果应该作为预算申请的必要条件。在开展相应的工作时,可以启用第三方机构,在独立原则的基础上对相应政策和项目开展绩效评估工作,并将其结果与预算安排工作相结合。

根据中央的要求,多个省市切实开展了相应工作,将绩效评估结果与新项目的设立挂钩,作为申请预算的必要条件,并且以绩效评估结果为依据对项目预算进行调整,压缩或取消低效、无效项目。

湖北省是开展预算绩效评价工作的积极省份,省财政厅在中央文件的指导下,建立了项目绩效评估管理机制。该省根据事前绩效评价结果,来决定项目是否建立。对于新提出的项目,需要开展事前绩效评估工作,包括预算评审和项目审批等环节。并且,相关工作的结果还将作为项目预算申请的必要条件,只有通过评审和审批的项目才能进入项目库,成为项目库中的备选项目。对项目库中备选项目的选择,各资金管理处也需要根据审核和评估结果提出初步的预算安排意见,并报送预算处。

在省厅文件的指导下,湖北省有关地级市也积极推进了有关工作。湖北省荆州市在省级财政部门的指导下,按照本地的实际需求,建立项目库,并且将事前绩效评估结果应用于项目库的建设中。在项目入库前,选取相关专家采用打分制对项目进行评审,分数低的项目和未经评审的项目直接淘汰。2018年,荆州市有907个项目纳入预算,比项目库运行前减少393项,项目支出总额下降8%。项目库的建立真正将事前绩效评估结果运用于项目支出预算中,改变了原有部门预算编制中存在的立项随意、支出粗放、效益低下的问题,具有一定的借鉴意义。

2、逐步完善事后反馈整改制度。目前各地也积极推进项目的事后绩效评价结果应用,并取得一定进展。

一是建立评价结果反馈整改制度。武汉市财政局在绩效评价工作完成后,财政部门会将评价结果意见反馈书下达给被评价单位,并对评价结果作出相应说明。被评价单位则根据反馈书中提出的问题,制定相应的整改措施,并提交给有关部门,从而使评价结果能切实推进单位的相关工作。

二是根据相应的评价结果进行预算调整。对于绩效评价结果得分不高的项目,在今后年度的预算安排中会相应压减其预算规模。对此,各地都取得了一定的进展。

三是根据绩效评价结果优化资金管理方式。例如,武汉市污水处理委托第三方机构运营,而污水排放量与处理量作为财政资金拨付的依据,需由环保局和水务局认可。由于项目数据采集滞后,往往导致财政拨款不及时,影响第三方机构运营。通过对评价结果的分析,财政部门适时改变了资金拨付方式,加快了拨付进度,保证了污水处理的资金需要。

二、部门预算绩效评价结果应用的问题

由于推行时间不长,所积累的经验和方法有限,部门预算绩效评价结果应用工作中也凸显出一些问题。

(一)绩效评价结果的质量参差不齐

绩效评价结果能否真正发挥其效用与其结果的质量息息相关。只有获取科学、可靠的评价结果,才能在一定程度上提升其应用价值。然而,目前各地预算绩效评价结果的质量参差不齐。

1、尚未形成统一、科学的绩效指标体系。如前所述,系统、科学的绩效评价指标体系是保障预算绩效评价质量的基础。当前,财政部已要求中央部门的全部一级、二级项目编报预算绩效目标,并且逐一审查考核了本级2024个一级项目以及93个对地方专项转移支付项目的绩效目标和指标,初步形成了较为规范的评价指标体系。

但是,地方各级政府制定共性绩效预算评价指标体系的工作步调不一。多数省级、地市级政府部门,仍从自身便利出发,使用自主设定的绩效评价体系。各地在指标种类、权重设计等方面都有较大差异,由此造成评价指标设置不尽科学,评价标准不尽统一等问题,影响了绩效评价结果的有效应用。

2、存在将不同项目打包进行绩效评价的现象。未能选择合理的项目级别开展绩效评价,将性质不同的二级项目打包评价,也是造成评价结果质量不佳的重要原因。在实际工作中,由于缺乏绩效评价经验,或是受评价资金投入不足等因素的限制,这种情况时有发生。项目评价级次选择不当,导致得出的绩效评价结果缺乏准确性和针对性,从而影响后续决策的科学性。

3、第三方参评机构质量高低不一。绩效评价结果的质量与参评人员、参评机构的专业素质密不可分。但在预算绩效评价工作推进的过程中,第三方参评机构质量高低不一的问题较为突出,主要体现在:一方面,缺乏对第三方参评机构提升其质量的激励约束机制,这在一定程度上会使其工作行为违背客观公正原则。如第三方机构为占领市场、取得收入,会按照委托部门的要求给予评价,提供使委托部门满意的结果,而由此得到的评价结果质量难以保障。另一方面,第三方参评机构自身经验欠缺、专业素质有待提升,难以给出专业、科学和准确的绩效评价报告。

(二)绩效评价结果公开力度还有待加大

打造透明预算需要有效公开预算绩效评价结果,虽然目前在制度建设上取得不小的进步,但在具体实施中,仍存在着一些问题有待解决。

1、不同级别政府公开情况不一。总体而言,省级部门信息公开程度普遍优于市级部门。例如,有的省财政厅通过召开新闻发布会、绩效工作座谈会以及利用各相关机构门户网站,对自评价、重点评价以及再评价的相关结果主动公开,自觉地让社会各界了解相关绩效评价结果,接受大众对其工作的监督。而省以下的市县,信息公开程度与省级部门存在较大差距。有的市县中,只有部分部门或单位公开绩效评价信息,有些机构甚至还未开展相应的绩效评价工作。

2、绩效评价结果选择性公开。绩效评价结果选择性公开问题也主要集中在市县级层面。相当一部分部门或单位只公开部分重点评价项目的结果,未公开自评价结果。此外,部分部门或单位还存在着“报喜不报忧”的现象,只公开评价结果较好的报告内容。显然,绩效评价结果信息公开的质量还有待提高。

3、社会参与度不高。绩效评价结果公开还存在着社会参与度不高的问题。从笔者调研情况看,相关领导、学者对于绩效评价结果应用情况比较关注,而社会公众对该问题的关注度并不高,参与意识和监督意识较为淡薄,来自社会公众的问询、质询、讨论、辩论还不多见。

 (三)不同类别绩效评价结果的应用进展不一

部门整体支出绩效评价、项目支出绩效评价、政策性支出绩效评价、转移支付绩效评价等是绩效评价工作的重要组成部分。目前,各级政府关于不同类别绩效评价结果的应用进展不一。

1、部门整体支出绩效评价结果应用尚处于试点阶段。总体上看,部门整体支出绩效评价结果的应用目前尚处于试点阶段。从改革进展看,中央及省级政府在全面实施预算绩效管理工作中发挥了一定的示范作用。但在市县层面,仍以部门项目支出绩效评价为主,绩效评价结果的应用一般仍停留在项目支出领域,部门整体支出绩效评价结果应用还较为少见,距离评价结果应用的全覆盖仍存在较大差距。

2、政策性支出绩效评价结果的应用相对滞后。与项目支出绩效评价结果应用的进程相比,政策性支出评价结果应用工作的进展较为缓慢。根据中央以及部分地区的政策文件规定,政策性支出绩效评价结果要与预算安排挂钩,要按照“奖优惩劣”的原则,根据不同得分与不同等级,对政策性支出项目的存续进行相应处理。但实际上,除了一些先进省份外,不少地方政策类支出绩效评价仍处于试点阶段,尤其在市县级层次,大多还未开展此类工作,其评价结果应用还无从谈起。如2018年,湖北省财政厅开展了14项政策评价,而大部分市县还未开展此类活动。

3、项目绩效评价结果的应用存在一定障碍。近年来,项目绩效评估结果的应用进展较快,但在实际操作中,也面临一些障碍。

一是项目类别的复杂多样影响了绩效评价结果的有效应用。短期、一次性项目的不可复制性导致其评价结果的应用价值降低。而长期、延续性的项目,有时因为延续周期较长,跨越几个预算年度,受项目环境变化的影响,难免损害评价结果的针对性和应用价值。

二是绩效评价结果应用的时滞会影响其作用的发挥。该项工作的时滞主要体现在:由于此类绩效评价通常是在项目完成后进行,对于经常性项目而言,第一年度的项目支出绩效评价结果,只能在第三年度的预算安排中应用。这无疑会降低绩效评价结果的针对性和有效性。

三是项目绩效评价结果难以对整体的预算安排形成有效约束。虽然相关政府文件提出,项目绩效评价结果应与预算安排和政策调整工作相结合,但在实际工作中,依据评价结果在部门间进行预算的调减调增阻力很大。往往是在既定的预算资金分配格局中,按项目绩效评价状况,在部门内不同项目间进行调整,即削减部门内绩效较低的项目,相应将资金调整到该部门绩效评价较高的项目。这样调整后,部门预算资金总量不变,从而并不影响财政资金在部门间的配置状况,对财政支出整体结构的影响也是有限的。

 (四)绩效评价结果应用层次不高

除了应用范围有待扩大之外,绩效评价结果应用的层次也有待提高。

1、部分领导的预算绩效管理意识有待加强。领导重视对于推进预算绩效评价结果的应用至关重要,尤其对于部门整体支出、重要政策性支出和重大项目支出,其绩效评价结果的应用,离不开部门乃至一级政府主要领导的关注和支持。目前,广东省在这方面的工作走在了全国前列,这与其省级领导的高度重视密不可分。该省主要领导、分管领导不仅亲自出席相关的座谈会、工作部署会,更会根据绩效评价结果直接指导预算调整,优化资金安排。

但在不少地方,预算绩效管理工作还主要停留在表层,如文件下发、单位自评等,评价结果应用更是缺乏实质性的推动。究其原因,与相关领导的预算绩效管理意识薄弱密切相关。尤其是当涉及一级政府的预算资金安排时,本应以部门预算及重要政策、项目支出绩效评价结果为重要依据,而在组织协调力度不够且社会关注度又有限的情况下,就难以达到结构优化的效果。

2、立法机构对绩效评价结果与预算安排的关联性重视程度有限。2016年,财政部在中央财政决算参阅资料中,加入了师范生免费教育、草原生态保护补助奖励等5个支出项目和政策的绩效评价报告,并提交全国人大常委会。这在新中国的历史上是首次。

人民代表大会作为立法机构,负责审批政府预算和监督预算的执行。对预算的审核与执行过程的监督,应以预算绩效评价结果为重要依据。近年来,根据中央精神,一些地方人大也要求本级政府报送有关预算支出绩效评价结果的报告,作为预算审批和监督的参考。但在实际执行中,由于缺乏法律约束,政府对预算绩效评价结果的报送具有选择性,存在“报喜不报忧”的倾向。与此同时,由于行为惯性,人大对绩效评价结果与预算安排关联性的重视程度有限,许多地方还没有真正以绩效评价结果为依据来审核预算及监督预算的执行。

(五)绩效问责机制尚未形成

自推行预算绩效管理以来,虽然各级地方政府都在不同程度上强调绩效问责的重要性,但实际上真正的绩效问责机制尚未形成。

1、绩效评价问责缺乏明确的政策依据。34号文明确要将预算绩效评价结果与问责机制挂钩,一些地方政府的相关文件也体现了这一要求。但在实际工作中,由于缺乏具体的法规依据和详尽的操作办法,使得这一要求还难以落到实处。从笔者调研的情况看,也还未发现因预算资金使用绩效不佳而被问责的案例。

2、问责主体、客体权责关系界定不清。利用预算绩效评价结果进行问责,必须明确问责主体与客体的权责关系,从目前的情况看,问责主、客体之间的权责划分并不明晰。一方面,“由谁问责,由谁监督”的问题还未解决,问责主体的地位、权利、责任等事项,并未在相关法律或政策文件中予以明确。另一方面,问责的客体及相关责任界定不清,尤其对于跨部门、跨领域合作项目,由于预算项目支出及绩效评价的复杂性,各方应承担的具体责任往往较为模糊。当失责情况发生时,往往会出现相互推诿的现象。这既不利于项目管理的改进,也影响了问责的落实。

三、部门预算绩效评价结果应用中应予澄清的理念

(一)绩效管理职能机构的职责应予明确

部门预算绩效评价结果的有效应用离不开绩效管理职能机构的组织和协调。因此,明确绩效管理职能机构的职责,是开展预算绩效评价结果应用的必要条件。

目前,我国除港、澳、台以外的31个省、自治区和直辖市的财政部门,已有25个设立了专门的绩效管理机构。其余6个省区虽未设立专门机构,也有相应的处室兼顾绩效管理工作,但各自的业务归口不完全一致,有的由预算处分管,有的归口在投资评审中心。而在市县级,绩效管理职能机构的设置情况差异就更大,有的设置了专职机构开展此项工作,有的由相关科室兼管。可见,各地的机构设置和职责界定并不完全统一,相关工作还需进一步向前推进。

1、绩效管理机构应成为“系统的建立者”与“标准的发布者”。设立绩效管理机构,有利于积极推动预算绩效评价工作及评价结果的应用。从职责定位看,该机构不应仅仅负责组织日常的绩效管理和评价工作,更应该有一定的视野高度,成为绩效管理“系统的建立者”与“标准的发布者”,包括相关制度设计、指标体系建立、信息系统构建、评价标准设定、评价机构考评、评价结果发布等等。

2、绩效评价结果的有效应用,应构建权责对应的管理模式。以广东省为例,他们采取了对部门适当放权的管理方式。部门每年的基本支出相对固定,而项目支出,则赋予各部门较大的自由裁量权。部门可以自行决定项目取舍,项目执行后,由财政部门对不同的项目开展绩效评价,并根据评审结果调整预算。评价结果较差的项目,就面临削减预算,甚至是被取消的处理结果。

这样的做法,在向部门下放项目选择权的同时,又根据绩效评价结果来对项目进行评判和遴选。对于部门而言,固然拥有了更大的决策自主权,但也需要对相应的评价结果负责。权责对应的管理模式,既有利于真正落实绩效评价结果的应用,也有利于充分调动部门或单位的积极性。

3、绩效评价结果的有效应用,需要多部门协调。全面实施预算绩效管理绝不仅仅是财政一个部门的事,绩效评价结果的应用更不是绩效管理一个机构的事。绩效评价结果的有效应用,需要各预算部门和单位、财政预算管理和绩效管理处室、审计部门等方面的协调,各部门应该有效沟通,通力协作。

首先,各预算单位应积极推进包括项目绩效评价和部门整体绩效评价的绩效自评工作,并合理运用自评结果。其次,绩效管理机构应对项目支出、政策性支出和部门整体支出的绩效组织重点评价和再评价,并对评价结果进行反馈、上报和公开,充分利用重点评价和再评价信息。再次,预算处室与绩效管理处室相互协调,根据各预算单位的自评价结果以及绩效管理处室组织的重点评价和再评价结果,对预算安排作出相应的调整。同时,审计部门在开展审计活动时,应对各项预算绩效评价结果的真实性和准确性加以核查。

  (二)评价结果的有效应用,离不开相关领导的高度重视

全面推行预算绩效管理及预算绩效评价结果的有效运用是自上而下和自下而上相结合的过程。因此,领导的重视和推动对于能否取得预期成效是十分关键的,尤其在起步阶段,这一因素往往具有决定性作用。

1、相关领导应树立绩效管理理念,加强绩效评价结果应用的意识。单位、部门乃至一级政府主要领导的管理理念对相关领域的工作状况具有深刻影响。就预算评价结果应用而言,由于涉及面广,尤其与利益分配相关,更需要自上而下的推动。因此,相关领导必须自觉树立绩效管理理念,加强绩效评价结果应用的意识。

一方面,主管领导应深入理解中央关于实施预算绩效管理的政策精神,充分认识绩效评价及其结果应用的客观需求,掌握有关的基本知识和实施方法。另一方面,相关领导应注重提高全员的绩效评价意识,在财政资金的分配、管理和使用全过程中都要使用绩效管理的方法,以绩效评价及结果运用为抓手,带动各项履职行为和业务工作水平的提升。

2、主要领导应亲自参与评价结果应用工作。正如在企业推行管理会计,需要由公司高层主导,各部门广泛参与,形成“财务搭台,全公司唱戏”的局面,才能取得成效。同样地,在政府部门推行预算绩效管理,也必须有领导层的推动和主导,才能使相关工作得到切实推进。据了解,2018年广东省主要领导亲自参与了80多个项目的绩效评价结果的应用工作,并将评级为“中”的项目预算控制数削减了20%,为实现评价结果与预算安排挂钩发挥了重要作用。

因此,各级党委和政府主要负责人应积极介入本地区预算绩效结果应用工作,对本地区的预算绩效负责。各部门、单位主要负责人则要深入预算绩效评价结果应用工作中,对本部门、单位的预算绩效负责。只有各级领导重视并推动绩效评价结果的应用,这项工作才能产生应有的效果。

四、优化部门预算绩效评价结果应用的政策建议

(一)构建科学有效的绩效评价指标体系是基础

34号文要求,既要建立健全共性绩效指标框架,也要建立分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系。

1、对项目进行分类,建立共性指标和个性指标。在绩效评价指标体系中,共性指标具有基础性地位,个性指标则能体现不同类别项目自身的特色。建立共性指标和个性指标,有利于形成既有统一、又有区分的指标体系。因此,可根据具体项目分类,探索建立不同类型、不同行业的共性指标和个性指标,构建科学的绩效评价指标数据库。不同项目则根据其类别,从指标数据库中选择合适的指标。

2013年,在财政部印发的《预算绩效评价共性指标体系框架》(财预〔2013〕53号)中,给出了共性指标框架。以项目支出为例,对于投入类和过程类指标,有一些是可以通用的,例如“资金到位率”“到位及时率”等。在项目产出方面,也有一些具有共性的指标,例如产出的“实际完成率”“完成质量率”“成本节约率”等。

而个性指标多属效果类指标。由于不同项目和部门存在显著差别,这就需要结合部门职能、项目的绩效目标分别设置。以部门为例,个性指标的设置可结合部门事务和职责,优先选取体现部门责任的指标⑤。

2、根据项目的绩效目标,提炼核心指标。不同类别的项目有不同的绩效目标,需要重点解决的问题也不同。因此,可参照企业KPI(Key Performance Indicator,关键绩效指标)设置方法,对不同类别的项目,根据项目的绩效目标,提炼解决关键问题的核心指标。以项目支出为例,根据《中央部门预算绩效目标管理办法》(财预〔2015〕88号)的要求,可依据项目的功能特性,预计其一定时期的总体目标;通过细化分解总体目标,提炼出最能反映目标预期实现程度的核心指标;并结合相关基准数据、项目预期进展等情况,确定绩效指标的具体数值。

(二)完善结果应用的制度规范是保障

完善绩效评价结果应用的制度建设,包括建立评价结果公开制度、评价责任与申诉机制、反馈与整改机制、绩效问责机制等几个方面。

1、建立评价结果公开制度。一是明确评价结果的公开范围与方式。首先,要扩大绩效信息公开范围,实现绩效评价报告公开的全覆盖(涉密项目除外)。其次,要规范绩效信息公开的时间和形式:预算部门在公开部门预算和部门决算时,应同步公开绩效目标与绩效评价结果,并进一步明确其公开格式。再次,在公开绩效目标和绩效评价结果的基础上,应逐步推进绩效评价结果应用情况的公开。最后,还可通过新闻媒介的方式公开民生类及其他重点重大项目支出绩效评价情况,以接受社会公众的监督⑥。

二是完善评价结果报送与审签制度。评价结果和结果应用情况都须报送预算部门主要负责人审签。同时,财政部门应将重大政策和项目绩效目标、绩效评价结果(包括自评结果)定期报送同级人大。对于绩效管理、绩效评价及结果应用中存在的问题,应定期向政府或人大等相关领导报告。

三是构建评价结果部门共享制度。建立评价结果部门共享制度,有利于为有关部门提供交流平台。对预算单位和财政部门来说,绩效评价结果为以后年度部门预算编制和财政资金安排提供了依据,也为完善财政管理方式提供了参考。对于业务部门来说,共享制度的关键作用在于相关部门能及时掌握项目的进展状况,这有利于部门间的沟通配合,并形成监督机制,确保评价结果的公开、公正。

2、建立评价责任与申诉机制。评价责任机制,是指其评价机构对评价结果负责的机制,旨在提升评价效率及评价结果质量。由于绩效评价多是由第三方机构进行的,因此,评价责任机制对部门负责人和第三方机构,都应发挥相应的制约作用。

评价申诉机制,是指当被评价方对评价方做出的评价结果存在异议时,可向上级申请复议⑦。该机制既为评价方与被评价方建立了沟通渠道,同时也对评价方形成了约束作用,有利于促进客观公正的评价,提高评价工作的质量。

3、建立反馈与整改机制。反馈与整改机制主要体现在:一方面,预算部门及时将绩效评价结果报送财政部门审核,财政部门对评价结果中存在的问题提出相关建议,并形成反馈意见书,下达给被评价单位,督促其整改,以增强绩效评价工作的约束力。另一方面,被评价单位根据反馈意见书提到的问题,认真落实改进工作,并形成整改报告书,反馈给评价组织机构。

4、建立绩效问责机制。“花钱必问效,无效必问责”。建立绩效问责机制,需要有相关法律法规支撑,以增强问责的权威性。当前,这方面的规范性建设还存在较多欠缺。政府主管部门及立法机关应制定和完善相关的法律法规,增强各项条文的针对性和可操作性,以利于绩效问责的落实。

问责制度建设应以厘清问责的主客体关系为基础。就问责主体而言,对于一般性事件,可以将主管机关或财政部门作为问责主体,对被问责单位和主要负责人作出通报、责令整改等处分。对于社会影响大、问题突出的事件,可由党政领导机关、立法机构及司法部门等进行问责,追究所涉单位及主要负责人的行政乃至法律责任⑧。与此同时,也应充分发挥新闻媒体和社会公众在实施绩效问责中的作用。

就问责客体来说,形成相应的激励和约束机制是非常重要的,对绩效优良的部门和项目,应在物质待遇、职务晋升、职业荣誉等方面有所体现;相反,则应给予相应惩处,以此强化问责客体的责任意识。此外,对于跨部门合作项目,可在项目事前绩效评估时,就明确各部门的职责与分工,在事中运行监控时出现分配不当可立即调整,以防止出现问题时各部门相互推责的情况。

 (三)提高绩效评价结果质量是当务之急

提高预算绩效评价结果质量是评价结果有效运用的基本前提。由于在预算绩效评价活动中大量引入了第三方机构参与,因而加强对第三方机构的管理和评价质量控制尤为重要。

1、引入标准化方法。将标准化理念和方法,引入对第三方机构的评价管理,以规范其相关评价活动。对此,湖北省财政厅出台《湖北省预算绩效管理标准化体系建设行动指南》。其中指出,建立第三方机构参与预算绩效评价活动的准入及工作标准,包括服务资质标准、服务行为标准、评价工作标准、报告编制标准等。

以报告编制标准为例,即对预算部门及第三方机构的报告编制工作进行规范,旨在解决评价报告的实用性问题。一方面,要求统一评价报告模板,明确其应涵盖的内容,例如,要求评价报告不能只关注本年度预算绩效情况,应先对上年度结果应用情况进行核实和评述。另一方面,通过定期对第三方机构的报告质量进行评级、统计和公布,以保障评价报告的质量。

2、实行双库并行管理。所谓双库并行管理,指的是第三方服务机构库和第三方复审机构库并行管理的方式。在湖北省荆州市,第三方服务机构库面向全省公开招标,主要完成绩效评价、项目评审、专项资金检查等财政委托业务。复审机构库则面向省内外知名机构公开招标,主要完成对第三方服务机构受托业务的质量考核、重大项目和存疑项目的复审及咨询培训等工作。

在财政部门内部,机构库实行用管分离。各业务部门根据工作需要,在服务机构库内,按照管理办法选择机构开展工作。财政监督局则负责管理复审机构库,对所有第三方服务机构的质量进行评定和复审,质量评定结果作为支付委托费用的依据。

3、强化入库机构管理。为提高第三方机构的评估质量,应强化第三方机构的入库管理。目前,湖北省荆州市在出台的《荆州市财政局使用第三方服务机构管理办法》中,提出采取以下方式加强入库管理:

一是即时中止制度。在受托机构开展业务过程中,出现严重工作过失、工作质量低下、串通弄虚作假等五类情况时,即时终止委托协议,并将受托机构列入失信名单,从机构库清退。而且,此后3年内,该机构不得参与财政委托业务。

二是放弃清退制度。第三方机构被选中后,一年内两次无正当理由主动放弃委托的,从机构库清退。

三是年度考核制度。每年财政部门依据复审机构库对受托第三方机构的质量考核计分进行排名,并予以通报。年度内综合考核分数低于60分的第三方机构,退出服务机构库;3年内综合考核平均成绩排名前5名的机构,直接进入下一期机构库;其他的机构年度考核得分,作为下次投标的重要参考依据。

四是质费挂钩制度。财政部门会同复审机构,分项制定绩效目标评审、绩效评估等质量评定标准,由复审机构依据标准逐项进行评分,分为“优秀”“良好”“合格”“不合格”四个等级,根据不同的等级,按不同的委托费用标准付费,即采取“先评定、后付费”的模式。

4、加强对第三方机构的指导和培训。加强对第三方机构的指导和培训,有利于提升其专业素质。财政部门应寓管理于服务,在目标审核、运行监控和绩效评价阶段开展针对性培训,从而使第三方机构参与评价的人员充分了解预算绩效管理的最新政策和要求,切实提升业务能力。

(四)渐进式推动绩效评价结果的有效应用

在建立科学的指标体系基础上,绩效评价结果应用应分类管理,逐步推进。

1、高度重视事前绩效评价结果应用。事前绩效评估,将评价工作前置并作为预算安排的依据,相比事中、事后的应用效果更为明显,因此,应高度重视事前评估机制。财政部门应对新出台的重大政策、项目,积极开展事前绩效评估,并要求预算单位将事前绩效评估结果作为申请预算的必备条件,从而提高预算编制的科学性和准确性。

2、从项目支出绩效评价结果应用入手。预算绩效评价结果应用应从项目支出绩效评价入手。项目支出绩效评价结果应用,应在单位自评的基础上,以问题为导向,着眼于财政管理的薄弱环节和各方关注的重点项目和重大支出,对重点项目和重大存疑项目进行绩效复审,依托第三方机构,实施重点问效。在此基础上,今后应逐步将预算绩效评价结果应用范围从项目支出绩效评价,推广到部门整体支出和政策性支出绩效评价。

3、逐步提升预算绩效评价结果应用层次。目前,绩效评价结果更多应用于用款单位、主管部门和财政部门,而立法机构在预算监督方面的作用还有待加强。绩效结果是评价政府行为的重要依据,人大作为审批财政预决算、监督预算执行的权力机关,应该全面了解支出绩效状况,以使人大的监督落到实处。此外,部门或单位负责人应高度重视绩效评价结果,并积极应用到资金安排中去,以提升本部门或单位的绩效管理水平。

(五)建立高效的信息化系统是大势所趋

建立预算绩效管理信息系统,可打破“信息孤岛”和“数据烟囱”,提升绩效评价信息管理水平,从而确保评价结果应用的有效性。

1、完善绩效评价信息化手段。完善绩效评价信息化手段,可大力提升绩效评价工作的效率。因此,财政部应加快开发全国通用的财政支出绩效管理信息系统,并将该系统融入预算管理全过程。而在绩效管理信息系统尚未全国统一的情况下,各省应加大投入,由省财政厅牵头建设全省统一的绩效管理系统,整合项目和部门整体支出指标库、专家库、绩效评价报告等内容,形成全省数据资源共享,标准规范统一的信息网络格局。

2、搭建绩效评价工作信息交流平台。搭建绩效评价工作信息交流平台,既有利于各部门之间协调沟通、高效合作,又有利于实现全国信息共享,缓解地区间评价质量高低不一的状况。各省可将本省出台的预算绩效评价工作相关的办法、规章制度、评价指标体系等,及时在平台上反映,以供各地互相借鉴,实现信息共享。

(基金项目:本文系全国预算与会计研究会2019年课题项目“部门预算绩效评价结果应用研究”的阶段性研究成果)

(作者单位:中南财经政法大学财政税务学院)

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注释:

①赵济.中国自然地理[M].北京:高等教育出版社,1995.

②样本省份选择说明:考虑到选择样本的全面性、代表性,本文结合2018年GDP排名(根据国家统计局公布数据整理)以及省份所在地理区域对样本进行选择。由于直辖市与一般省份在经济结构、地域、行政级别等诸多方面存在差异,因此样本省份中不包含直辖市。一方面,选择GDP排名前十的省份,另外,由于部分地理区内没有省份进入前十名(如东北、西北地区),因此补充了这些地理区的代表省份。另一方面,由于海南省绩效评价管理工作起步较早,开展较好,因此将其纳入样本省份。

③样本城市选择说明:一方面,选择2018年GDP排名前十的城市(根据各地统计局公布数据整理)。由于选择的城市均为各地理区先进城市,因此将直辖市纳入其中。另一方面,由于部分地理区整体经济发展较缓慢,并未有城市进入前十(如东北、西北地区),因此补充了这些地理区的代表城市。

④根据《广东省财政预算绩效指标库》(粤财绩〔2018〕3号)内容整理。

⑤马国贤,任晓辉.全面实施绩效管理:理论、制度与顶层设计[J].中国行政管理,2018,(04):13-18.

⑥许剑雄.论加强财政支出绩效评价结果应用[J].行政事业资产与财务,2011,(21):20-21.

⑦上海市青浦区财政局课题组.财政支出绩效评价结果应用研究[J].农村财政与财务,2013,(01):27-29.

⑧孙欣.财政支出绩效评价结果应用于问责的困境与出路[J].财政监督,2018,(13):44-52.

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参考文献

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[2]何文盛,蔡泽山.新时期预算绩效管理中的评价结果应用:挑战与进路[J].财政监督,2019,(04).

[3]姜爱华,卢真,孙欣,郝晓婧.绩效评价结果应用于部门预算编制的研究[J].财政科学,2019,(01).

[4]李烝.加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系——财政部有关负责人就贯彻落实《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》答记者问[J].中国财政,2018,(20).

[5]刘国永.如何打造合格第三方[J].新理财(政府理财),2018,(05).

[6]唐文娟.加强财政支出绩效评价结果应用的探索与建议[J].预算管理与会计,2017,(07).

[7]童伟,宁小花.完善结果应用激励机制建设提高预算资金使用效益[J].经济研究参考,2018,(27).

[8]周振超,李英.全面实施预算绩效管理加快推进责任政府建设[J].中国行政管理,2018,(11).


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