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预算绩效管理的若干重要理念问题辨析
信息来源:荆州市财政局 | 发布时间:2019-12-20 15:50

马蔡琛:南开大学经济学院教授、博士生导师。入选南开大学百名青年学科带头人,主要研究领域为公共预算与财税管理。近二十年来,先后在天津财经大学、天津市财政局预算处、中国社会科学院财经战略研究院、南开大学等单位工作。担任中国财政学会理事、中国财政学会绩效管理专业委员会常务委员、中国国际经济关系学会常务理事、中国国际税收研究会理事、全国政府预算研究会理事、全国高校财政学教学研究会理事。


【摘   要】由于国内外相关研究和实践的复杂性及多样性,预算绩效管理在若干重要理念方面存在表达不清或重复混淆的问题。本文通过文献分析和比较分析的方法,探究了政府绩效管理、预算绩效管理和绩效预算的内涵及异同。此外,本文将绩效目标和绩效指标划分为两个层级,并从概念、侧重点、设置数量及层级四个方面考察了二者的区别与联系。同时,通过对比不同表达的优劣,对预算绩效管理的方法进行了界定和规范,并对绩效监测、绩效评价和绩效审计进行了重点考察。

【关键词】预算绩效管理  绩效监测  绩效评价  绩效审计  绩效目标和指标


近年来,主持完成了国家社科基金重大项目《我国预算绩效指标框架与指标库建设研究》、国家社科基金一般项目《我国预算制度的演化与改进研究》、国家社科基金青年项目《改革和完善财政预算管理制度研究》等多项国家级和省部级课题。在《财贸经济》《财政研究》《税务研究》等期刊发表论文近200篇,多篇被《新华文摘》和人大复印资料全文转载,出版《山坳上的中国政府预算改革》《变革世界中的政府预算管理》《政府预算》(第1版、第2版)《社会性别预算:理论与实践》《中国社会性别预算改革:方法案例及应用》《变革世界中的当代中国税制改革》专著和教材多部,获得多项省部级奖励。

全面实施预算绩效管理是国家治理体系和治理能力现代化的关键一招。2018年9月,《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》正式发布,我国步入了全面实施预算绩效管理的新时代。由于国内外相关实践和研究的复杂性及多样性,预算绩效管理中的一些重要理念存在着表达不清或重复混淆等问题。笔者通过文献分析和比较分析的方法,系统地对预算绩效管理研究中的若干重要基本理念术语展开辨析,以期为相关研究和实践扫除概念性障碍。

一、预算绩效管理的内涵界定

自20世纪80年代以来,“新公共管理运动”的影响日益显著,“绩效管理”的概念被公共部门广泛采用,逐渐成为一种新型的政府治理模式。预算作为政府治理中最重要的手段,也引入了绩效管理的概念。在相关文献和实际工作中,时常会发现政府绩效管理、绩效预算与预算绩效管理概念混淆的问题。正确区分这几者之间的区别与联系,明确界定预算绩效管理的内涵无疑是十分重要的。

(一)预算绩效管理与政府绩效管理

绩效管理(performance management)作为一个现代管理学词汇首次大约出现于1976年,由Beer和Ruh共同提出,他们将绩效管理定义为一个持续性过程,在这一过程中管理、度量、改进个人和团队绩效,并使这些绩效与组织的战略目标保持一致。预算绩效管理和政府绩效管理同为绩效管理,但内容有所不同,前者侧重于预算绩效,后者侧重于政府绩效。

在分析二者的关系时,不妨先从管理内容的角度来加以考察。一方面,现代预算制度体现了政府的主要职能和施政理念,预算绩效也是衡量政府绩效的主要指标。另一方面,高效透明地使用预算资金是提高政府绩效的前提,预算绩效更是影响政府绩效的关键因素。预算绩效与政府绩效的关系在相当程度上决定了预算绩效管理和政府绩效管理的关系,即预算绩效管理依托于政府绩效管理,是为政府绩效管理服务的,但考虑到其重要性,实际上也可以将其视为政府绩效管理的核心命题。

(二)预算绩效管理与绩效预算

在阅读国内外相关文献时,不难发现一个与“预算绩效管理”含义相近(甚至容易产生混淆)的概念——“绩效预算”。这两个概念在研究客体方面似乎并没有显著的差别,但近些年国内文献更多采用了“预算绩效管理”的概念,而国外文献则更多使用“绩效预算”。

何谓绩效预算?从时间维度来看,绩效预算有“新老”之分(更规范的称谓是传统绩效预算与新绩效预算),且在不同时期其内涵也颇多变化。美国管理和预算办公室(OMB)对“绩效预算”的早期定义是:“绩效预算必须提交资金使用的目的和目标,以及达到这些目标所使用项目的成本,并且测量每个项目执行和完成的定量数据。”但是,绩效预算的概念在20世纪中叶以后,却很快淡出了人们的视野,直至20世纪90年代,才再一次回归。美国著名财政学者Mikesell将20世纪90年代以来的预算改革定义为“新绩效预算”(new performance budget),从而与之前的传统绩效预算(traditional performance budget)相区别。新绩效预算的主要目标在于,测量政府机构及其运作的项目在多大程度上完成其使命或达到最初的目标。新绩效预算具有三个主要特征:即包含产出预算的全部特征①,包含明确的绩效指标和绩效评估体系,包含较为清晰的问责制度(以及相应的奖励和惩罚措施)。相较而言,新老绩效预算最大的区别在于侧重点不同,传统绩效预算更强调管理效率,而新绩效预算更侧重于运作效率和项目效率。当前阶段,“绩效预算”的概念更多指向“新绩效预算”,即通过系统科学地使用绩效信息,加强资金与结果(产出与效果)之间的联系,从而提升公共支出配置效率的一种预算机制。

“预算绩效管理”与“绩效预算”这两个概念之间究竟存在何种差别与联系?是语言表述的差异,还是有着更深层次的差别呢?

首先,从概念上来看,预算绩效管理是在预算管理法治化、规范化尚处于早期的背景下,引入绩效管理的理念和方法,逐步建立贯穿预算编制、执行、监督全过程的预算绩效管理机制。绩效预算则是指在预算管理高度规范的条件下,给予资金使用者更多的自由裁量权。相较而言,绩效预算是预算绩效管理的高阶版本,预算绩效管理是实施绩效预算的阶段性路标。

其次,从实施条件来看,绩效预算的实施需要相应的制度支撑。例如,较小的预算执行偏差、有效的内部控制系统、高技能的员工、较强的公民参与意识等,这些条件比绩效预算的模式选择更为重要。这也解释了缘何高效率的政府更容易成功地推行绩效预算。此外,绩效信息的质量、财政和支出部门的能力以及政治经济环境均会对绩效预算的实施效果产生影响。因而,绩效预算在实际操作中的难度远高于理论研究。相较而言,预算绩效管理对于配套制度的要求则要宽松许多,更加适合预算制度尚待完善的新兴经济体。

最后,从内涵来看,二者在改革本质、改革对象、路径模式、预算主线、技术工具、侧重点等方面也有所不同,详见表1。

资料来源:1.高志立. 从“预算绩效”到“绩效预算”——河北省绩效预算改革的实践与思考[J]. 财政研究,2015,(08).

2.崔方珍. 中西方预算绩效管理的比较[J]. 财政监督,2016,(02).

二、预算绩效管理的核心理念:绩效目标与绩效指标

(一)绩效目标与绩效指标的层级划分

在查阅国内外文献时,可以发现很多英文词汇均可以翻译为“目标”和“指标”,有些文献甚至采用多个单词来表示“目标”和“指标”的含义。诸如,“aim”“goal”“ambition”“purpose”“objective”均可以翻译为“目标”,而“indicator”“measures”可翻译为“指标”,“target”既可译为“目标”也可译为“指标”,还有“mission”(使命)、“strategy”(战略)等含义相近的词语。那么这些词汇之间有何区别呢?通过参阅大量的国外文献和政府文件,笔者认为这些概念在译法上并无过多差异,均可译为“目标”或“指标”,但却有不同层级之分。依据其在辞典中的细微差别和相关研究文献及政府文件中的运用情况,可以将其划分为两个层级(参见图1)。


   首先,这些术语将“目标”分为了两个层级,也可以将其视为母目标和子目标。“aim”“ambition”“purpose”“mission”“strategy”均代表一级目标(即母目标),主要是指某个项目的基本目的,想要达到的最终成果,或者某个组织存在的意义。而“goal”“objective”则代表二级目标②,即子目标,主要指如何一步步地实现一级目标,是实现一级目标路途中的里程碑。例如,英国交通部的一级目标是“有效的交通运输,使每个人受益”,二级目标是“通过提供可靠且有效的运输网络,推动国家经济增长”“减少运输中二氧化碳和其他温室气体的排放”等。通常来看,一级目标往往是概括性的,有时甚至是理想化的;而二级目标则更为具体和明确,更具现实操作性。

其次,这些词汇亦将“指标”区分为两个层次。“indicator”“measures”可以表示一级指标,“target”则类似于二级指标。通常来看,一级指标是对指标衡量内容的陈述,而二级指标倾向于带有精确的数据信息,将一级指标进一步量化。譬如,绩效目标是“确保粮食安全和营养”,一级指标可以为“农产品损失和食物浪费的比例”,二级指标则进一步细化为“至2030年,将收获后的损失和食物浪费减少50%”。

(二)绩效目标与绩效指标的联系和区别

在预算绩效管理的理论研究和具体实践中,绩效目标与绩效指标常常被混为一谈,这主要源于绩效目标和绩效指标之间密不可分的联系。一方面,绩效目标引导着绩效指标的设立,绩效指标脱胎于绩效目标,用于衡量绩效目标实现与否;另一方面,在某些情况下,在确定目标的同时便会编制绩效指标,从这个意义上讲,也可以将指标视为目标的一部分。例如,《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中就明确指出:“绩效目标不仅要包括产出、成本,还要包括经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响和服务对象满意度等绩效指标。”因此,最有意义的绩效指标往往是从绩效目标(组织的使命、目的、目标或者项目的特定标准)中产生的。尽管二者联系密切,但绩效目标和绩效指标仍旧是两个截然不同的概念,在预算绩效管理实践中需要加以必要的区分。

首先,从概念的角度来看,绩效目标是指财政资金在一定期限内计划达到的产出和效果;绩效指标则是一个定性或定量的变量,用来反映变化以及与计划相关的结果。从性质上看,绩效目标表示政策、项目或者组织的产出或效果,大多从宏观角度出发进行设定,因此绩效目标多是定性的、笼统的、主观的,且往往难以量化。而绩效指标主要用于衡量目标的实现程度,通常是定量的、个性化的、客观的、可比的,且较容易量化。但这并不意味着定性指标毫无用武之地,只是定性指标在应用中要尽量使其量化或可观测。例如,“公民对固体废弃物管理的满意程度”是一个定性指标,但在具体使用时,可以将其量化为“2019年对固体废弃物管理感到非常满意的公民之比例达到80%(2016年的基准为64%)”。此外,还有研究者将绩效指标视为一个变量(如经济增长率),而将绩效目标视为一个常量(如经济增长率为6.8%),但在具体应用中,似乎又将二者混同化,认为绩效指标和绩效目标都表明了如何认定成效和目标的实现。

其次,从侧重点的角度来看,绩效目标选取时更加重视优先性,即将目标依据重要程度进行排序,美国的优先绩效目标工具(high-priority performance goals)③便是很好的诠释;而绩效指标选取时更加注重关键性,即选取最能够反映绩效结果的特征指标来衡量目标的实现程度。例如,美国的一些政府部门会在网站上公开关键绩效指标,以便于衡量目标的绩效状况,以“IT现代化”这一目标为例,其关键绩效指标为“网络安全”和“云电子邮件的使用情况”。

具体到绩效目标和指标的设置层面,二者的区别则主要体现在设置数量和设置层级上。

1、设置数量。某些国家会对绩效目标和绩效指标的设置数量作出具体规定。譬如,美国规定优先绩效目标的数量为2—8个不等,英国规定每个部门在目标之下平均设置6—7个绩效指标。但从更广泛的国别样本来看,大部分国家并未就此作出详细阐述,似乎绩效目标和绩效指标的数量多少仍旧由各部门自行决定。

总体来说,绩效目标的数量较少,但绩效指标的数量较多。这是因为一般会用多个指标来衡量一个目标。在这种情况下,各国之间绩效目标的数量差距相对较小,但绩效指标数量的差距却很大。公共支出管理伙伴互助学习网络④(PEMPAL)的调查显示,其成员国平均每个项目所拥有的绩效指标数量在10—80个不等。其中,俄罗斯有80个,亚美尼亚50个,波斯尼亚和黑塞哥维那15个,克罗地亚和塞尔维亚各30个,保加利亚、摩尔多瓦和吉尔吉斯斯坦各10个,白俄罗斯40个。表2具体展示了部分PEMPAL国家在教育和医疗领域的项目和绩效指标情况。

资料来源:Naida Carsimamovic. Performance Indicators in PEMPAL Countries:Trend and Challenges[R]. PEMPAL Budget Community of Practice(BCOP)Program and Performance Budgeting Working Group,2017.

注:1.项目的数量和结构采用“A+B”的形式表示,其中A表示一级项目的数量,B表示二级项目的数量。

2.土耳其较为特殊,它并不是表述成一级项目和二级项目的关系,而是采用的目标层级的表述方法,即战略目标(一级目标,此表中可以理解成为一级项目)和绩效目标(二级目标,此表中可以理解成为二级项目)。

值得注意的是,在实践中,绩效指标信息的超负荷,使得决策者难以确定哪些信息才是最有用的,这就要求对绩效指标进行筛选和提炼,一两个好的指标远比那些冗长的差指标要有用得多,这就涉及绩效指标的质量问题。那么,应该如何区分绩效指标质量的高低呢?低水平指标一般较为模棱两可,例如,需要用“是/否”来回答的指标便具有较强之主观性,而一些具有较强可比性的指标,如研发投资、教育水平覆盖的人口数量,则质量相对较高。近年来,OECD国家正在不断精简绩效指标的数量,优先保留最重要的战略指标和国际通用的指标。例如,荷兰的预算文件中绩效指标的数量缩减了50%。

2、设置层级。在预算绩效管理实践中,不同国家、不同组织、不同部门的绩效框架所采用的术语、涵盖的层级也不尽相同。但总体来看,“一级目标、一级指标”是最为基本的模式,即每个国家和组织都会至少设置一级目标和一级指标。在此基础上,不同国家(或组织)可能会根据自身的实际需求和历史传统进行层级扩展。从国际视角来看,绩效目标和绩效指标展开的层级也不尽相同。

从层级数量来看,大多数国家和组织侧重于绩效目标的层级展开,由广义到狭义将绩效目标细分为多个层级,越来越具体,但不同国家和组织设置的绩效目标层级存在较大差异。例如,英国交通部的绩效目标有两个层级,即宗旨(aim)和部门战略目标(department strategic objective),而美国国际开发署则设置了四级绩效目标,即使命(mission)、一级战略目标(strategic goal)、二级战略目标(strategic objective)和绩效目标(performance goal)。与绩效目标不同,各个国家(或组织)绩效指标的层级数量差异较小。大部分会设置两级指标,一级指标表示衡量的内容,二级指标表示一级指标的目标值。例如,2014—2015年,澳大利亚“药物战略(Drug Strategy)”项目的一级绩效指标为“最近12个月14岁及以上人口中使用非法药物的比例”,其二级指标为“<13.4%”(即该比例低于13.4%)。当然,有时一些国家和组织将目标值直接纳入一级指标之中,即将一级和二级指标合并,仅设立一级指标来进行衡量。从层级结构来看,绩效目标更多侧重于纵向分级,大体遵循着由上到下、由浅入深、由抽象到具体、由整体到部分的规律。例如,美国教育部便据此设置了三级目标(参见表3)。

资料来源:U.S. Department of Education. FY 2017 Annual Performance Report and FY 2019 Annual Performance Plan[R]. U.S. Department of Education,2017.

与绩效目标相反,绩效指标则更多地进行横向分类,即基于不同的分类标准,将绩效指标区分为不同的类型。在实践中,绩效指标会被分为多种类型,且各类型之间不是完全排他的,而是会有交叉的。例如,绩效指标依据结果链(result chain)可以分为中介指标(intermediary indicator)和最终指标(final indicator)。其中,中介指标又包含投入指标(input indicator)、活动指标(activity indicator)和产出指标(output indicator)。例如“分配给职业教育的预算”(投入指标)、“开展教师培训的次数”(活动指标)、“接受培训教师的人数”(产出指标)。最终指标包含了成果指标(outcome indicator,更侧重于短中期)和影响指标(impact indicator,更侧重于长期)。例如,“经过教师培训后就业的比例”(成果指标)、“年轻且贫穷的城市人口的失业率”(影响指标)。此外,还可以将绩效指标分为关键指标(key indicator)和综合指标(composite indicator)。关键指标是从大量的指标中选取出来的,具有更高相关性的指标,譬如,“五岁以下儿童的死亡率”通常被作为一个国家或地区基本医疗服务情况的关键指标。值得注意的是,一些国家还会区分核心指标(core indicator)和关键指标(key indicator),核心指标是一组数量相对较多的指标组合,从中可以选择关键指标;综合指标是依据理论模型对多个指标进行加权汇总,例如人类发展指数。

三、预算绩效管理的方法理念:绩效监测、绩效评价和绩效审计

预算绩效管理涉及许多方法,较具代表性的有绩效评价、绩效评估、绩效测量、绩效监测、绩效审计等。但长期以来,这些术语受到语言环境差异的影响,在实际应用中不是模糊不清,就是自相矛盾的。特别是,一些研究者和实务部门在这些概念相近词汇的中英对译和实践操用方面莫衷一是、各执一词。如何准确区分这些概念已然成为全面实施预算绩效管理中需要突破的一个难题。

2002年,经济合作发展组织发展援助委员会(OECD/DAC)在《评估和面向结果管理》的关键术语中,曾对部分词汇的翻译规范和含义进行了界定。尤其对“评价”(appraisal)和“评估”(evaluation)这两个概念进行了细致的界定:“评价”(appraisal)是指在投资决策之前,对一项活动的目标相关性、可行性和潜在的可持续性进行的全面评价,重点在于事前评价。“评估”(evaluation)指系统和客观地评价一个正在实施的或已完成的项目、计划或政策,包括其设计、实施和结果,重点在于事中和事后之评估。总的来看,这两个概念只是侧重点上略有差别,但本质上是相同的,故可以将二者视为一个概念。另外,通过检索国内文献,发现国内研究者在研究中涉及这一概念时,采用“绩效评价”一词的居多,因此,考虑到国内研究的连贯性,可以统一将performance appraisal和performance evaluation译为“绩效评价”。

OECD将绩效测量(performance measurement)定义为一个用来评价开发活动相对于既定目标绩效的系统,将绩效监测(performance monitoring)定义为一个收集与分析数据的持续过程,可以将正在执行的项目、计划或政策的状况和预期的结果进行比较。尼古拉斯·亨利(2011)认为,绩效测量是对项目或服务的完成情况(特别是对预定目标的实现情况)进行持续的监控和报告。Linda和Ray(2009)认为绩效监测是持续地收集和分析关键指标信息的过程。一方面,绩效监测对比实际结果与期望结果之差异,从而考核项目、计划或政策是否得到了良好实施;另一方面,绩效监测通过对指标的跟踪,反映该项目(计划或政策)在短期、中期、长期的实施进程。如此看来,虽然绩效测量和绩效监测在词汇表达上有所区别,但其本质内容是大体相仿的,即持续收集和报告同项目、计划或政策之实施情况相关的绩效信息,以反映预期目标的实现情况。尽管有些研究者运用绩效测量(performance measurement)来表示绩效数据的定义和选择,用绩效监测(performance monitoring)表示绩效数据在管理和决策系统中的应用。这似乎有些牵强,综合考虑到其本质,这两个术语在相当程度上是可以相互替换的。综合国内外文献来看,美国的文献多涉及“绩效测量”,而以世界银行为代表的国际组织多采用“绩效监测”,并将其与“绩效评价”融合在一起,提出了“监测与评价体系(monitoring and evaluation,简称M&E)”的概念。考虑到词语的国际通用性,笔者采用国际组织的用法,将“绩效监测”和“绩效测量”统一为“绩效监测”。以下主要对绩效监测、绩效评价、绩效审计这几个核心概念进行比较分析。

(一)绩效监测(Performance Monitoring)

绩效监测并不是一个新的概念。20世纪早期绩效监测便受到了政府改革者的推崇,并随着约翰逊执政时期的计划—规划—预算系统(PPBS)扩展至更广的范围。但到了20世纪80年代,研究者和政府部门对绩效监测的热情逐渐褪去,一些公共组织出现了“DRIP”综合症,即数据丰富但信息贫乏(data rich but information poor,DRIP),并认为花费大量的时间和精力去进行绩效监测是不值得的,其主要原因在于政治意愿的缺乏。20世纪90年代以来,公共服务民营化的压力、以控制“失控”(out of control)支出为目的的立法呼声,以及将权责下放到基层的分权运动,催生了一系列更加强调以结果为导向的管理工具,这就迫切需要绩效监测为其提供强有力的基础数据和评价依据,人们对绩效监测的兴趣再一次被唤起,如何进行绩效监测被界定为当代公共管理的三大问题之一。此外,政府部门也开始以实际行动践行绩效监测。例如,Berman在2000年的研究发现,美国1/3的县政府使用了某些形式的绩效监测。

OECD(2001)将绩效监测定义为一种工具,即在已知战略目标的情况下,评估相对于项目目标而言的实际进展情况。它主要由两部分组成:一是记录“生产过程”,即将“投入”转化为“产出”的进程和活动;二是评估“结果”,即将政策或项目的经济社会影响与预先设定的目标进行比较。

从内容构成来看,作为一个绩效信息反馈系统,绩效监测是由多个环节组成的。但对于具体环节的设定,不同研究者提出了不同的看法。美国国家公共生产力中心指出,一个良好的绩效监测系统应该包含界定所要测量的项目、陈述项目目标并确定所需结果、选择测量标准或指标、设定绩效和结果标准、绩效监测、绩效报告、结果应用七个环节。西奥多·H·波伊斯特则认为,绩效监测系统除了一般的管理功能之外,还包括三个组成部分——数据的选择处理、数据分析及后续活动或决策的制定。

从与绩效预算、绩效管理的关系来看,绩效监测是有效施行绩效预算的前提条件。从国际视角来看,收集绩效信息并不是大多数政府的日常工作,而绩效信息却是绩效预算的核心和根本。因此,若想有效地实施绩效预算,需要一个并行的制度来区分绩效指标,并收集、报告预算周期内的各种数据。绩效监测可以完成这个艰巨的任务,因而在绩效预算实施之前需要首先开展绩效监测工作。值得注意的是,绩效监测需要与现行政府会计实践和会计体系的协调,以达到更好的效果。同时,绩效监测也是绩效管理的前提条件。通过对绩效测量结果的分析,绩效管理找到了改进的方向,建立新的系统,随后再对新的系统进行绩效测量,从而形成一个完整的闭回路,实现系统不断的完善升级。

(二)绩效评价(Performance Appraisal/Evaluation)

绩效监测能够在一定程度上反映政策和项目的效果,但并不能够说明为什么会出现这种结果,或者需要如何改进以达到项目目标,这就需要更深层次的评估——绩效评价,即通过绩效信息对项目(政策)进行分析,以为决策制定和资源配置提供参考。在政府文件中,各部门依据职责的不同,赋予了绩效评价不同的含义。例如,财政部国际司将其定义为:运用一定的评价准则、指标和方法,结合国际金融组织贷款赠款项目预先设定的绩效目标,对项目绩效进行科学、客观、公正的评价。财政部预算司则将其定义为:财政部门和预算部门(单位)根据设定的绩效目标,运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法,对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。

绩效评价贯穿项目(政策)的全过程,但在不同阶段的侧重点和作用不尽相同。例如,事后评价(ex-post evaluation)用于考察项目(政策)的有效性和价值,其作用在于为将来的资源配置提供依据,并强化问责。因而,结果情况和整个项目(政策)的关联是事后评价较为关注的节点。而事中评价(intermediate evaluation)的目的在于支持和提升项目的执行和管理状况,因此更加关注运行指标。

绩效监测和绩效评价作为绩效管理的重要手段,是相互联系、相互补充的。绩效监测更多地被视为绩效评价的前提条件,为绩效评价提供详实的绩效信息。绩效评价是绩效监测的延伸和拓展,更深层次地挖掘绩效测量所反映的达到目标或未达到目标的原因,并提出相应的改进建议。二者相辅相成,共同推动项目、计划或政策的顺利实施。因此,一些国际组织倾向于将绩效监测和绩效评价放在一起,构成监测和评价体系(monitoring and evaluation system,M&E)。目前来看,大多数OECD成员国已经建立了以结果为导向的监测与评价体系,其中澳大利亚、加拿大、荷兰、瑞典和美国较具代表性。以美国为例,GPRA(《政府绩效和结果法案》)、绩效报告、建立绩效促进委员会⑤(Performance Improvement Council)、建立绩效信息网站⑥等均是建立完善监测与评价体系的有效实践,特别地,奥巴马政府在2011年的预算中拨款1亿美元用于支持绩效评价。

(三)绩效审计(Performance Audit)

与绩效监测和绩效评价不同,绩效审计是整个绩效管理流程的把关者。绩效审计主要依据INTOSAI⑦国际审计标准,在适当考虑经济状况的条件下,对活动、计划或者公共部门运行的经济性、效率性和效果性进行独立客观地评估或审查,并逐渐成为纳税人或议会监督公共部门行为的重要手段之一。由于各国对公共问责的要求越来越高,绩效审计在政府部门中扮演着越来越重要的角色。同时,各国际组织也对绩效审计表现出浓厚的兴趣,例如,OECD早在1995年就曾召开过主题为绩效审计的研讨会。

在实践中,虽然不同国家、不同组织采用不同的绩效审计方法,对审计结果的报告方式也不尽相同,但绩效审计大多经历了三个阶段——计划⑧、审计和报告⑨。对于绩效审计而言,数据的收集和分析是极为重要的。一般情况下,审计者会将收集的信息划分为四类,即证明性信息、文件性信息、分析性信息和物理性信息。在审计时,审计者需要充分考虑信息的类型,并确保其与审计目标密切相关,能为审计结论提供有力的支持。当前,很多国家特别是发展中国家,都将绩效审计视为解决公共部门管理弊端的灵丹妙药,对其寄予厚望。

综合来看,绩效监测、绩效评价和绩效审计三者的区别主要体现在实施目的、实施时间和实施主体三个方面。首先,就实施目的而言,绩效监测和绩效评价侧重于项目(支出或政策)的执行进度、效率和最终成果,绩效审计则侧重于合规性审查和问责;其次,就实施时间而言,绩效监测大多在事中进行,绩效评价则涵盖了事前、事中和事后三个阶段,而绩效审计的实施时间更为灵活,主要由需求者决定,大多是在事后阶段进行;最后,就实施主体而言,绩效监测和绩效审计均由内部主体负责,但不同的是,项目参与者不参加绩效审计,绩效评价则是内外部主体均可负责。同时,三者之间相互联系,互为补充,统一于绩效管理的框架之下,构成了完整的绩效管理链条。

四、结语

本文通过梳理预算绩效管理的相关文献及当前世界各国的实践,就预算绩效管理过程中的若干重要理念问题进行了辨析,深入探究了其内涵与异同。笔者认为预算绩效管理是为政府绩效管理服务的,但考虑到其重要性,可将其视为政府绩效管理的核心命题;预算绩效管理是绩效预算的阶段性成果,绩效预算是预算绩效管理的最终目标。与此同时,笔者将绩效目标和绩效指标划分为两个层级,并从概念、侧重点、设置数量及层级四个方面考察了二者的区别与联系。此外,通过对比不同表达方式的优劣,笔者对预算绩效管理方法的表述进行了归纳和统一,并就绩效监测、绩效评价和绩效审计这三种较具代表性的方法展开了论述。总体而言,只有在规范且统一的术语体系下,政策制定者、研究者和实践者才能站在同一语境中进行沟通和交流,避免歧义,共同推动预算绩效管理的全面实施。

(基金项目:本文系国家社会科学基金重大项目“我国预算绩效指标框架与指标库建设研究”〈项目编号:12&ZD198〉和审计署2019至2020年度重点科研立项“财政资金绩效审计研究”〈课题号:19SJ03001〉的研究成果)

(作者单位:南开大学经济学院)

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注释:

①产出预算(output budgeting)具有四个特征:第一,不考虑参与的机构数量,将为达到某一个特定产出所产生的全部成本聚集在一起;第二,强调完全成本核算;第三,依据可衡量的指标来确定产出,并参照私人部门的做法来评估提供的产品和服务的质量;第四,与实际产出相比较,以衡量效率性和有效性。详细参见:Jack Diamond. From Program to Performance Budgeting:The Challenge for Emerging Market Economics[R]. IMF Working Paper,2003.

②goal 与objective之间也存在细微的差别,goal更倾向于长期目标,而objective更倾向于短、中期目标,且相对而言objective更易衡量。详细参见:Surbhi S. Difference Between Goals and Objectives [EB/OL].https://keydifferences.com/difference-between-goals-and-objectives.html.(2015-11-09).

③美国管理和预算办公室(OMB)对如何选取优先绩效目标进行了指导,其中最为重要的是,优先绩效目标应该是近期(12—24个月内)可实现的,能够反映关键的机构使命或与社会公众高度重视的事务相关。从这一角度来看,优先绩效目标的确定,可以理解为依据优先性对机构目标进行排序。详细参见:Clinton T. Brass. Obama Administration Agenda for Government Performance:Evolution and Related Issues for Congress[R]. Congressional Research Service,2011.

④公共支出管理伙伴互助学习网络(Public Expenditure Management Peer-Assisted Learning network,PEMPAL)是中亚和中东欧国家分享改革经验、提升管理能力的组织。这一概念最初由世界银行和英国的国家发展部共同提出,旨在提升公共支出和公共财务管理能力,强化组织和政策的作用,扩大援助的影响力。目前,该组织共有23个成员国,并形成了预算、财务和内部审计三个实践领域。详细参阅:https://www.pempal.org/about/about-pempal.

⑤绩效促进委员会主要负责协调机构的绩效管理活动,包括制定和改进战略计划、年度绩效计划和年度绩效报告。

⑥网址为www.performance.gov。

⑦INTOSAI,即International Organization of Supreme Audit Institutions,国际最高审计机关。

⑧在计划阶段,审计者需要提交一份详尽的报告,以说明过程、时间表及所需资源。这份计划主要包含五个方面的内容:(a)获取信息;(b)进行风险评估;(c)评估项目重大风险的缺陷;(d)确定/重新确定审计目标;(e)确定审计范围、审计方法、工作计划和审计预算。

⑨审计结果的报告形式,应在审计开始之前,便依据使用者的需求制定。所有的审计结果报告必须包含对审计的起源或原因的介绍、审计背景、审计目标、审计范围和方法、审计结果、结论等部分。

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